Bab 4: Proyek Titipan dan Kutukan Serapan Anggaran

Wajah keempat dari tesis yang sama: kenapa anggaran bisa terserap habis sementara masalahnya tak tersentuh sama sekali?

Tenggat Waktu 15 Desember

Ada satu kisah yang berkali-kali saya temui dalam berbagai wujud, dan selalu bermula dari kalender, bukan dari kebutuhan. Bayangkan seorang manajer TI di sebuah utilitas publik, sebut saja Bu Sari, keluar dari ruangan Direktur Utamanya dengan wajah pucat di awal Oktober. Ia baru saja diberi tugas yang hampir tidak mungkin dipenuhi tepat waktu: ada sisa penyertaan modal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) senilai tiga miliar rupiah yang belum terserap. Kalau dana itu tidak habis sebelum 15 Desember, utilitas akan dicap tidak mampu mengeksekusi anggaran oleh Pemda, dan jatah tahun depan terancam dipangkas.

“Kita butuh proyek teknologi. Sesuatu yang terlihat canggih, smart water atau semacamnya. Dan wujud fisiknya harus sudah ada minggu kedua Desember supaya bisa difoto untuk laporan,” begitu instruksi yang ia terima. Bu Sari tahu, secara teknis, proyek sebesar itu butuh berbulan-bulan hanya untuk mendefinisikan kebutuhannya, belum lelang, belum implementasi, belum pengujian. Tetapi di ruangan itu, tidak ada metodologi yang berlaku. Yang berlaku hanya kalender.

Keesokan harinya, seorang vendor “rekanan” muncul membawa brosur smart dashboard yang, secara kebetulan, berharga pas tiga miliar rupiah. Dokumen pengadaan disusun terbalik: solusinya ditentukan lebih dulu, kerangka acuan kerja tinggal dijahit agar mengarah ke satu produk itu. Pada 15 Desember, layar besar terpasang di lobi, berita acara serah terima diteken malam itu juga, padahal sistemnya belum tersambung ke satu sensor pun di lapangan. Serapan tembus 98 persen. Foto peresmian masuk media lokal. Di atas kertas, semuanya berhasil.

Setahun kemudian, dasbor itu tidak pernah sekali pun dipakai tim operasional. Arsitekturnya tidak cocok dengan jaringan pipa yang sebenarnya, dan anggaran pemeliharaannya tidak pernah disiapkan. Ia menjadi monumen yang menyala di lobi, sebuah foto mahal seharga tiga miliar rupiah.

Dan di sinilah bagian yang jarang dihitung. Tiga miliar itu, kalau diarahkan ke deteksi kebocoran yang sebenarnya, bisa menambal pipa-pipa yang setiap hari membuang air di bawah jalan. Uang itu memang “terserap”, tetapi kebocorannya tidak pernah ikut terserap. Yang membayar selisihnya bukan laporan keuangan yang aman tadi, melainkan pelanggan di ujung jaringan yang tagihannya perlahan naik untuk menutup biaya air yang tak pernah sampai ke krannya. Bu Sari tahu itu, dan justru itulah yang membuatnya tidak bisa tidur, bukan tenggat 15 Desember.

4.1 Ketika Belanja Lebih Mudah Diukur daripada Hasil

Di ruang kelas sertifikasi manajemen proyek, sebuah proyek selalu lahir dari masalah bisnis yang nyata. Di dunia pengadaan utilitas air, urutannya kerap terbalik: dananya ada lebih dulu, masalahnya dicari belakangan. Untuk mengerti mengapa, berhentilah menganggap ini sekadar kemalasan atau kebodohan, dan lihatlah apa yang sebenarnya sedang diukur.

Sistem anggaran publik mengukur satu hal yang bisa diverifikasi dengan murah oleh auditor: apakah uang itu berpindah tepat waktu. Ia nyaris tidak punya alat untuk mengukur apakah uang itu benar-benar menyelesaikan sesuatu. Maka di mata sistem, proyek yang menyerap habis anggaran tetapi tidak menyelesaikan apa-apa bukanlah kegagalan; ia justru sukses, karena satu-satunya hal yang diukur, yaitu serapan, tercapai sempurna. Tenggat akhir tahun bukan cacat dalam sistem ini. Ia adalah sistem yang bekerja persis sesuai targetnya, hanya saja targetnya keliru. Di era kecerdasan buatan, godaan ini justru membesar, sebab “AI” adalah barang yang paling mudah difoto dan diklaim canggih, sehingga ia rawan dibeli sebagai bukti serapan alih-alih sebagai bagian dari rancangan ulang cara kerja yang sebenarnya dibutuhkan.

4.1.1 Kutukan Serapan Anggaran

Sebagai catatan, dorongan untuk menggeser orientasi dari serapan ke manfaat sebenarnya sudah ditangkap di tingkat nasional. Kerangka Sistem Pemerintahan Berbasis Elektronik (SPBE) yang didorong PANRB secara eksplisit menghendaki transformasi digital yang berorientasi layanan dan hasil, bukan sekadar kehadiran teknologi. Persoalannya, kerangka nasional itu masih harus berhadapan dengan insentif lokal yang jauh lebih konkret dan lebih dekat: laporan serapan yang harus rapi di mata Pemda pada akhir tahun. Arahan infrastruktur digital dari PUPR dan pengawasan tata kelola BUMD oleh Kemendagri pun sejatinya menghendaki orientasi serupa: bahwa investasi TI harus menghasilkan layanan nyata. Di sisi akuntabilitas, BPKP memiliki mandat untuk menilai efektivitas belanja investasi teknologi di BUMD; membangun metrik hasil sejak hari pertama adalah persiapan yang paling prudent menghadapi audit, bukan sekadar estetika manajemen proyek.

Tidak ada yang lebih merusak tata kelola teknologi selain tenggat buatan yang dipaksakan oleh kalender keuangan. Kutukan ini memaksa eksekutif yang rasional mengambil keputusan yang, dari luar, tampak irasional: membeli server dengan spesifikasi jauh melampaui kebutuhan, atau lisensi untuk lima ratus pengguna padahal yang siap memakai baru lima puluh orang. Dari sudut pandang serapan, semua itu masuk akal sempurna.

Dan menyalahkan Direktur Utama yang menyetujuinya adalah jalan pintas yang melewatkan akar persoalannya. Dari kacamata realpolitik eksekutif, “tidak menyerap anggaran” adalah dosa birokrasi yang kasatmata, berdampak langsung pada rapor Kepala Daerah, dan mudah dihukum oleh dewan pengawas; sementara “membeli sesuatu yang ternyata tidak berguna” adalah dosa yang nyaris tidak bisa dibuktikan secara formal dan sangat jarang berbuntut sanksi pidana maupun perdata. Ekosistem ini dengan sengaja membuat satu dosa terlihat terang dan dosa lainnya nyaris kasatmata. Direktur BUMD paling lurus dan kompeten sekalipun, bila didudukkan di kursi panas itu, akan mengambil opsi keselamatan yang sama. Kita tidak sedang berhadapan dengan direksi yang berniat buruk secara pribadi; kita berhadapan dengan metrik keberhasilan struktural yang salah, sekali lagi.

4.1.2 Cermin Universal: Pesta Belanja Akhir Tahun

Pola ini bahkan tidak eksklusif milik anggaran negara. Di banyak korporasi besar yang sehat dan berorientasi laba sekalipun, tiap divisi diberi pagu anggaran tahunan dengan aturan tak tertulis yang sama persis: pakai sampai habis, atau jatahmu dipangkas tahun depan. Maka di tiap kuartal terakhir lahirlah “pesta belanja”: departemen memborong lisensi perangkat lunak, gawai, dan pelatihan yang sebenarnya belum dibutuhkan, semata agar angka serapannya terlihat rapi saat tutup tahun.

Di mana pun anggaran diperlakukan sebagai “jatah yang harus dihabiskan”, bukan “sumber daya untuk memecahkan masalah”, insting yang sama akan muncul. Akar persoalannya bukan moralitas orang per orang, melainkan aturan main yang menghukum sisa dan mengabaikan manfaat. Selama aturan itu berdiri, niat baik individu akan terus kalah, baik di dinas pemerintah maupun di menara perkantoran swasta.

4.2 Proyek Titipan dan Realpolitik Pengadaan

Selain tekanan waktu, ada hal yang lebih lama menjadi rahasia umum tetapi jarang diucapkan terus terang: proyek titipan. Tidak setiap proyek transformasi digital lahir untuk efisiensi; sebagian dirancang, sejak awal, untuk mengalirkan dana ke arah tertentu.

Penting membedahnya tanpa naif sekaligus tanpa menuduh sembarangan. Proyek titipan jarang berupa korupsi kasar berkoper uang tunai. Dalam bentuknya yang canggih, ia berjalan sepenuhnya legal, lengkap dengan dokumen lelang yang rapi dan berita acara yang sah secara hukum.

4.2.1 Anatomi Proyek Titipan

Ia biasanya datang sebagai vendor yang berkaitan dengan pejabat daerah, komisaris, atau petinggi perusahaan, membawa solusi yang terdengar “revolusioner”. Dan di sinilah seluruh metodologi pengelolaan proyek mendadak lumpuh. Bahkan pendekatan yang paling tangkas (Agile) sekalipun mensyaratkan adanya pemilik produk (product owner) yang menilai secara jujur fitur mana yang paling berguna bagi pengguna.

Dalam proyek titipan, peran itu terbalik diam-diam. Pemilik produk yang sebenarnya bukan pengguna dan bukan organisasi, melainkan pihak yang menitipkan. Tujuan yang sesungguhnya bukan sistem yang berfungsi, melainkan termin pembayaran yang cair. Sistem yang benar-benar bekerja hanyalah bonus, atau lebih sering, sekadar sampul yang membuat seluruh transaksi terlihat wajar. Itulah sebabnya metodologi apa pun menganggur di sana, dan ini penting digarisbawahi: bukan karena metodologinya cacat, melainkan karena setiap metodologi mengandaikan ada pihak yang sungguh menginginkan hasil. Ketika pengandaian paling dasar itu bohong, alat sebaik apa pun hanya sibuk mengoptimalkan sebuah tujuan yang, di ruangan itu, tidak benar-benar dipegang oleh siapa pun yang berkuasa. Perhatikan pula ke mana akibatnya jatuh. Pihak yang menitipkan menikmati alirannya hari ini; biaya perawatan sistemnya, rusaknya kepercayaan, dan bangkai aplikasinya ditanggung organisasi serta pelanggan bertahun-tahun kemudian, lama setelah sang penitip berpindah jabatan. Jurang antara siapa yang menikmati dan siapa yang menanggung itulah yang membuat proyek titipan terus lahir: ia rasional bagi penitipnya, dan hanya merugikan pihak-pihak yang tidak duduk di meja keputusan. Di sinilah pengecualian penting bagi seluruh sikap berempati buku ini: memahami sistem yang menjebak bukan berarti memaafkan setiap orang. Direktur yang terjepit tenggat anggaran pantas dibaca dengan simpati; pihak yang sengaja merancang proyek demi alirannya sendiri, sambil tahu persis siapa yang menanggung, tidak. Membedakan keduanya sama pentingnya dengan membedakan sinyal dari sabotase pada Bab 1. Dan di sinilah letak ironi yang jarang disebut: fungsi pemeriksaan yang begitu ditakuti birokrasi justru lahir untuk menghadang titipan semacam ini. Yang ditakuti dan yang melindungi, sering kali, satu hal yang sama.

Kalau Anda manajer TI atau direktur operasional yang terjepit di situasi ini, menolak secara frontal dengan alasan “tidak sesuai Rencana Induk TI” adalah langkah heroik yang biasanya naif secara politik. Penolakan terbuka umumnya hanya berujung pada pencopotan Anda, sementara proyeknya tetap jalan di bawah orang yang lebih penurut. Anda kehilangan jabatan, dan organisasi kehilangan satu-satunya orang di ruangan yang masih peduli pada hasilnya.

4.2.2 Menyelamatkan Nilai di Tengah Jebakan

Lalu apa yang bisa dilakukan orang yang masih memegang integritas ketika disodori proyek bernuansa titipan? Jawabannya tidak heroik, dan justru di situ kekuatannya. Integritas di dalam sistem yang bengkok jarang berwujud penolakan yang gagah; lebih sering ia berwujud penyelamatan yang sabar, yaitu memenangkan bagian dari pertarungan yang memang masih bisa dimenangkan. Anda mungkin tidak bisa mengendalikan apa yang dibeli, tetapi Anda hampir selalu masih bisa mengendalikan syarat-syaratnya.

Inilah yang akhirnya dilakukan Bu Sari di tahun-tahun berikutnya. Ketika ia kembali dipaksa memasang sistem pembacaan meter otomatis (Automated Meter Reading) dari vendor titipan yang teknologinya biasa-biasa saja, ia berhenti membuang energi untuk menolaknya. Ia mengalihkan seluruh tenaganya ke satu pasal di Kerangka Acuan Kerja: vendor wajib menyediakan antarmuka pemrograman (API) yang terbuka dan terdokumentasi, sehingga seluruh data dari alat itu bisa ditarik ke pangkalan data milik utilitas, kapan saja, tanpa biaya tambahan. Ia mengunci vendor bukan di perangkat kerasnya, melainkan di datanya.

Hasilnya tidak sempurna, dan memang tidak pernah sempurna. Perangkat keras titipan itu tetap berumur pendek. Tetapi ketika alatnya rusak dua tahun kemudian, datanya, aset paling berharga organisasi, sudah aman di tangan sendiri. Dalam realpolitik utilitas air, menyelamatkan lima puluh persen nilai dari proyek yang bermotif politik jauh lebih berarti bagi pelanggan daripada kehilangan jabatan demi prinsip lalu membiarkan proyek itu menghasilkan nol. Kemenangan yang tidak sempurna tetaplah kemenangan, dan sering kali itulah satu-satunya jenis kemenangan yang tersedia. Tabel 4.1 menyandingkan dua respons atas proyek titipan.

Tabel 4.1 Dua respons atas proyek titipan: martir frontal versus penyelamatan nilai yang sabar

Kalau ada tiga hal yang ingin saya titipkan dari bab ini:

• Sistem anggaran mengukur belanja, bukan hasil. Proyek yang menyerap habis dana tetapi tak menyelesaikan apa pun, di mata sistem, justru sukses. Tenggat akhir tahun bukan cacat; ia target yang keliru yang bekerja dengan sempurna.
• Proyek titipan membalik pemilik produk. Tujuan sebenarnya bukan sistem yang berfungsi, melainkan termin yang cair; sistem yang bekerja sekadar sampul. Itu sebabnya metodologi sebaik apa pun menganggur di sana: ia mengandaikan pemilik hasil yang jujur, dan justru itulah yang tidak ada.
• Integritas dalam sistem yang bengkok berwujud penyelamatan, bukan penolakan. Anda mungkin tak bisa mengendalikan apa yang dibeli, tetapi bisa mengunci syaratnya, terutama kepemilikan data. Lima puluh persen nilai jauh lebih baik daripada nol persen ditambah kehilangan kursi.

[!TIP] Executive Toolkit: Sabotase Balik Proyek Titipan (Bab 4) Gunakan taktik ini saat Anda (atau tim Anda) terjepit proyek bermotif politik/serapan akhir tahun yang tidak mungkin ditolak tanpa mengorbankan karier.

1. Jangan Jadi Martir Sia-sia: Berhenti membuang energi untuk menolak frontal di rapat resmi. Penolakan heroik biasanya hanya berujung pada pencopotan Anda, sementara proyeknya tetap jalan di tangan pejabat pengganti yang lebih penurut.
2. Sisipkan “Pasal Beracun” bagi Vendor: Alihkan seluruh sisa daya tawar Anda ke penyusunan Kerangka Acuan Kerja (KAK). Wajibkan satu klausa mutlak: Vendor wajib menyediakan API (Application Programming Interface) terbuka yang terdokumentasi dan hak akses penuh atas ‘raw data’ di server internal tanpa biaya lisensi tambahan per tarikan.
3. Relakan Kotaknya, Rampok Isinya: Biarkan vendor menang dengan menjual perangkat keras atau dashboard kosmetik berumur pendek. Anda memenangkan datanya. Ketika vendor tersebut hilang dua tahun lagi, aset data historis sudah aman terparkir di pangkalan data internal Anda sendiri. Kemenangan parsial jauh lebih berguna bagi utilitas publik daripada Anda dipecat demi idealisme dan proyeknya hancur total.
4. Bangun Metrik Hasil Sejak Awal: Jangan biarkan proyek ditutup hanya dengan berita acara serah terima fisik. Susun sejak awal dokumen sederhana (satu halaman) yang mendefinisikan indikator keberhasilan nyata: penurunan NRW berapa persen, efisiensi tagihan naik berapa, atau jumlah gangguan berkurang berapa. Ini bukan formalitas; ini adalah satu-satunya instrumen yang kelak bisa Anda pakai untuk membela diri ke dewan pengawas dan auditor. Standar audit berbasis risiko yang dikembangkan oleh komunitas praktisi seperti IIA memberikan kerangka sederhana untuk menyusun metrik yang tahan uji ini.

Tetapi seluruh siasat penyelamatan itu berdiri di atas satu asumsi diam-diam: bahwa Anda masih punya cukup daya tawar untuk mendikte syarat kepada vendor. Bagaimana kalau ternyata tidak? Bagaimana kalau vendor sudah lebih dulu memegang data, kode, dan kunci sistem Anda, sehingga Anda bahkan tidak bisa pergi tanpa menebusnya lebih dulu? Di situlah jebakan yang jauh lebih dalam menunggu, dan ke sanalah kita melangkah berikutnya (akan dibahas di Bab 5).

Penafian: Tulisan ini adalah pandangan pribadi penulis berdasarkan pengalaman praktis dan studi independen. Studi kasus di atas merupakan komposit pembelajaran dan tidak menunjuk pada satu entitas spesifik. Pembaca diharapkan melakukan verifikasi independen sebelum mengimplementasikan rekomendasi apa pun dalam lingkungan operasional masing-masing.